摘要

REPORT SUMMARY

近年來(lái)，在我國(guó)地方政府債務(wù)管控的背景下，保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)逐步增加對(duì)于市場(chǎng)化方式的探索，同時(shí)棚戶區(qū)等保障房建設(shè)改造空間有所消化，以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的保障性住房體系將進(jìn)一步完善。我國(guó)31省數(shù)據(jù)顯示，一般公共預(yù)算收入越大、人口密度越高、城鎮(zhèn)化水平越低的省份，其保障性安居工程財(cái)政支出越大。保障房建設(shè)對(duì)于降低貧富差距、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及促進(jìn)區(qū)域消費(fèi)和投資具有一定的積極作用。此外，保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)于城投的影響包括倒逼城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、多元化融資等，同時(shí)需關(guān)注土地供應(yīng)和資金落實(shí)、環(huán)境/質(zhì)量/施工問(wèn)題、退出方式不清晰以及保障房需求變化對(duì)于涉及保障房業(yè)務(wù)的城投信用風(fēng)險(xiǎn)的影響。

一、我國(guó)保障房發(fā)展總體情況

地方政府財(cái)政投入是保障房建設(shè)資金的重要來(lái)源。2009－2021年，我國(guó)保障性安居工程的財(cái)政支出呈現(xiàn)出快速上升-趨于平穩(wěn)-小幅下降的整體趨勢(shì)，主要投向棚戶區(qū)改造、公共租賃住房和廉租住房等項(xiàng)目建設(shè)。

我國(guó)保障房建設(shè)具有明顯的政策推動(dòng)特點(diǎn)，政府財(cái)政投入是保障房建設(shè)資金投入的重要來(lái)源之一。2009年以來(lái)，我國(guó)保障性安居工程的財(cái)政支出呈現(xiàn)出快速上升-趨于平穩(wěn)-小幅下降的整體趨勢(shì)。我國(guó)保障性安居工程的財(cái)政支出增速逐步放緩到增速轉(zhuǎn)負(fù)，一方面是由于在我國(guó)地方政府債務(wù)管控的背景下，逐步增加對(duì)于市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式的探索；另一方面，也與棚戶區(qū)等保障房建設(shè)改造空間下降等因素有關(guān)。

從2009－2021年的保障性安居工程財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，用于棚戶區(qū)改造的財(cái)政支出在全部保障性安居工程財(cái)政支出中占比最大，為31.81%；其次為公共租賃住房和廉租住房[1]，其財(cái)政支出在全部保障性安居工程財(cái)政支出中占比分別為14.90%和9.09%。

從中央和地方財(cái)政支出占比來(lái)看，地方財(cái)政支出中用于保障性安居工程的占比一直維持在96%以上，是保障性安居工程建設(shè)的主要資金來(lái)源。

二、我國(guó)各類型保障性住房發(fā)展歷程

（一）經(jīng)濟(jì)適用房

我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展經(jīng)歷了“政策驅(qū)動(dòng)下的較快發(fā)展-公共屬性弱化后的明顯放緩-政策規(guī)范下的再次提速-逐步退出歷史舞臺(tái)”四個(gè)階段。

1994年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，強(qiáng)調(diào)要建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系，首次明確了經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障性質(zhì)。

1998年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。1998－2002年，經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，其投資額占住宅投資額的比重均在10%以上。

2003年8月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（簡(jiǎn)稱“18號(hào)文”），把經(jīng)濟(jì)適用房表述為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，經(jīng)濟(jì)適用房被定位為具有政策性的“商品住房”；同時(shí)，18號(hào)文提出建立和完善廉租住房制度，強(qiáng)化政府住房保障職能，切實(shí)保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。受經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障屬性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影響，2003－2006年，經(jīng)濟(jì)適用房投資額占住宅投資額的比重降至10%以下，其新開工面積增速也明顯放緩。

2007年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，從規(guī)范供應(yīng)對(duì)象、合理確定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格上市交易管理、加強(qiáng)單位集資合作建房管理等方面改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房管理。2007－2009年，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模和新開工面積有所增加。

此后，我國(guó)保障房供應(yīng)形式向共有產(chǎn)權(quán)住房和配租型保障房轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)適用房逐步退出歷史舞臺(tái)。

（二）廉租住房

2003－2013年，我國(guó)廉租住房發(fā)展較快，主要針對(duì)城鎮(zhèn)最低收入家庭；2014年，廉租住房與公共租賃住房并軌。

2003年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，強(qiáng)化政府住房保障職能。2007年住建部頒布《廉租住房保障辦法》，明確規(guī)定由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理廉租房。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年11月底，全國(guó)新開工和通過(guò)各種方式籌集廉租住房185萬(wàn)套。其中，全國(guó)廉租住房新開工158.4萬(wàn)套，通過(guò)購(gòu)買、改建等方式籌集26.6萬(wàn)套。租賃住房補(bǔ)貼戶數(shù)達(dá)到292萬(wàn)戶，其中新增租賃補(bǔ)貼80萬(wàn)戶。從財(cái)政部發(fā)布的保障性安居工程財(cái)政支出數(shù)據(jù)來(lái)看，2009年至2013年，廉租住房的財(cái)政支出均在380億元以上，占保障性安居工程財(cái)政支出的比重雖然逐年下降，但占比也持續(xù)在10%以上。

2013年底，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，要求自2014年起正式將廉租房和公共租賃住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建設(shè)計(jì)劃的在建項(xiàng)目可繼續(xù)建設(shè)，建成后統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。

（三）棚改房

2008年以來(lái)，棚戶區(qū)改造在政策驅(qū)動(dòng)下快速推進(jìn)，2015－2018年為棚改井噴期。隨著棚戶區(qū)改造的不斷推進(jìn)，全國(guó)的棚改總體空間有所下降，未來(lái)可能表現(xiàn)為因地制宜的區(qū)域差異化特點(diǎn)。

2008年，國(guó)務(wù)院提出“爭(zhēng)取3年基本解決棚戶區(qū)改造問(wèn)題”。2009年《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，要求力爭(zhēng)從2009年開始，結(jié)合開展保障性住房建設(shè)，用5年左右時(shí)間基本完成集中成片城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造，有條件的地區(qū)爭(zhēng)取用3年時(shí)間基本完成，特別應(yīng)加快國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)群眾的居住條件得到明顯改善。

2013－2015年，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等多項(xiàng)文件，通過(guò)土地、金融等方面政策的支持促進(jìn)了棚戶區(qū)改造的快速發(fā)展。

政策推動(dòng)下，2015－2018年迎來(lái)棚改井噴期，棚改房每年新開工套數(shù)均在600套以上，財(cái)政支出在1200億以上，占保障性安居工程財(cái)政支出的比重維持為30%以上。2019年以來(lái)，用于棚改項(xiàng)目的財(cái)政支出明顯下降，但仍維持在800億以上。隨著棚戶區(qū)改造的不斷推進(jìn)，全國(guó)的棚改總體空間已經(jīng)明顯消化，未來(lái)可能表現(xiàn)為因地制宜的區(qū)域差異化特點(diǎn)。

（四）公共租賃住房

公共租賃住房主要針對(duì)中等偏下收入住房困難家庭。2014年以來(lái)受益于市場(chǎng)化方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，公共租賃住房建設(shè)的財(cái)政支出呈下降趨勢(shì)。未來(lái)公共租賃住房將成為我國(guó)保障性住房供給的支柱之一。

2009年，國(guó)務(wù)院工作報(bào)告首次提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。2010年住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，從租賃管理、房源籌集、政策支持和監(jiān)督管理等方面推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)和管理，推動(dòng)我國(guó)公共租賃住房快速發(fā)展。2011－2013年，我國(guó)用于公共租賃住房的財(cái)政支出均在600億以上，占各年用于保障性安居工程的財(cái)政支出的比例維持在20%以上。

2014年，廉租住房和公共租賃住房并軌，公共租賃住房成為配租型保障房的主要供給模式。2014年至2021年，我國(guó)公共租賃住房財(cái)政支出呈下降趨勢(shì)，這可能與2014年以來(lái)城投逐步參與，并通過(guò)市場(chǎng)化方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)。在此期間，各省用于公共租賃住房建設(shè)的財(cái)政支出年均仍在200億以上，占各年用于保障性安居工程的財(cái)政支出的比例趨于10%上下。公共租賃住房已經(jīng)成為我國(guó)保障性住房供給的支柱之一。

（五）共有產(chǎn)權(quán)住房

2014年我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房推出，在一定程度上作為經(jīng)濟(jì)適用房的一種替代形式，逐步成為我國(guó)住房保障體系的三支柱之一。

2014年，住建部發(fā)布《中華人民共和國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于試點(diǎn)城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房?jī)r(jià)上漲較快的試點(diǎn)城市應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)。北京市、上海市、廣東省深圳市、四川省成都市、江蘇省淮安市、湖北省黃石市6個(gè)試點(diǎn)城市推進(jìn)發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的試點(diǎn)工作。

與經(jīng)濟(jì)適用住房采用行政無(wú)償劃撥的土地供應(yīng)方式不同，共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地采用招標(biāo)拍賣掛牌的方式取得，很大程度上緩解了地方政府的土地財(cái)政壓力。共有產(chǎn)權(quán)房在一定程度上成為了經(jīng)濟(jì)適用住房的一種替代形式，逐步成為我國(guó)住房保障體系的三支柱之一。

（六）保障性租賃住房

保租房是“十四五”期間我國(guó)保障房體系的主要供給形式。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”，首次提出“保障性租賃住房”的概念。2021年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》提出，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問(wèn)題。與公共租賃住房不同，保障性租賃住房的保障對(duì)象主要為符合條件的新市民、青年人等群體，戶籍、家庭甚至收入限制逐漸被打破。保障性租賃住房也是“十四五”期間我國(guó)住房保障體系的三支柱之一。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)計(jì)劃籌集建設(shè)保障性租賃住房870萬(wàn)套（間）。2022年1月11日，住建部表示，“十四五”期間，40個(gè)重點(diǎn)城市初步計(jì)劃新增650萬(wàn)套（間），預(yù)計(jì)可幫助1300萬(wàn)新市民、青年人等緩解住房困難。近期，我國(guó)先后出臺(tái)了保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理、銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持保障性租賃住房發(fā)展和試點(diǎn)發(fā)行REITs等方面的通知，將保障性租賃住房作為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支持，推動(dòng)市場(chǎng)化主體參與保障性住房建設(shè)。

（七）小結(jié)

近年來(lái)，我國(guó)保障性住房體系經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、棚改房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和保障性租賃住房等為主的保障性住房供應(yīng)形式。從整體來(lái)看，我國(guó)保障性住房發(fā)展主要可以分為四個(gè)階段（詳見下表），保障對(duì)象逐步擴(kuò)容，保障房供應(yīng)形式逐步從配售型向配租型轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)方式從行政劃撥向市場(chǎng)化招拍掛方式轉(zhuǎn)變。

三、我國(guó)各省保障房建設(shè)情況和影響因素

（一）我國(guó)各省保障房建設(shè)情況

我國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）（以下簡(jiǎn)稱“31省”）在全國(guó)規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上因城施策，結(jié)合各省住房供需矛盾情況及自身發(fā)展水平制定了相應(yīng)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃。絕大部分省份“十三五”期間保障性安居工程的財(cái)政支出均高于“十二五”期間，區(qū)域差異化特點(diǎn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

分區(qū)域看，我國(guó)部分省市自治區(qū)保障性住房建設(shè)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

東部地區(qū)：東部各省“十二五”及“十三五”期間保障性安居工程的財(cái)政支出因各省民生保障建設(shè)需求和財(cái)政實(shí)力不同而存在較大差異，“十三五”期間相對(duì)“十二五”期間的保障性安居工程的財(cái)政支出更體現(xiàn)區(qū)域差異化特點(diǎn)；廣東、江蘇、山東、上海等經(jīng)濟(jì)大省的保障性安居工程的財(cái)政支出規(guī)模整體較大，其中，山東、江蘇和上海三個(gè)省市[2]在兩個(gè)五年期間保障房建設(shè)計(jì)劃均在100萬(wàn)套（間）以上；政府負(fù)債率較高的天津、海南的保障性安居工程的財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)較小。

東北地區(qū)：黑龍江、吉林、遼寧三省的保障性安居工程的財(cái)政支出“十二五”和“十三五”期間均在500億以上，其中區(qū)域面積相對(duì)較大且債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的黑龍江的保障性安居工程的財(cái)政支出相對(duì)較多。

中部地區(qū)：除安徽和江西外，其余各中部地區(qū)河南、湖北、湖南、山西“十二五”期間保障性安居工程的財(cái)政支出均低于“十三五”期間；各省保障性安居工程的財(cái)政支出相對(duì)較為均衡；河南兩個(gè)五年期間保障房建設(shè)計(jì)劃均在200萬(wàn)套（間）以上，安徽和湖南兩個(gè)五年期間保障房建設(shè)計(jì)劃均在140萬(wàn)套（間）以上。

西部地區(qū)：西部各省保障性安居工程的財(cái)政支出差異較大。四川省在西部地區(qū)各省中的經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，“十二五”和“十三五”保障房建設(shè)計(jì)劃合計(jì)在300萬(wàn)套（間）以上，保障性安居工程的財(cái)政支出最大；貴州政府債務(wù)壓力大，但保障性安居工程的財(cái)政支出也較多；其次為云南、新疆、陜西，三省保障性安居工程的財(cái)政支出相當(dāng)；青海、寧夏和西藏等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，兩個(gè)五年期間保障性安居工程的財(cái)政支出均較低。

“十四五”期間，根據(jù)2021年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，我國(guó)加快完善以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。保障性租賃住房方面，“十四五”期間全國(guó)計(jì)劃籌集建設(shè)保障性租賃住房870萬(wàn)套（間），各省參考全國(guó)總體目標(biāo)制定了相應(yīng)的籌建計(jì)劃。根據(jù)圖3.2，我國(guó)31省保障性租賃住房計(jì)劃籌建體量差異較大?！笆奈濉?，東部地區(qū)在完成全國(guó)籌建目標(biāo)中承擔(dān)重任（計(jì)劃籌建量占比達(dá)全國(guó)總量55%以上），廣東和浙江新市民、青年人住房需求問(wèn)題突出、住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，“十四五”期間保障性租賃住房計(jì)劃籌建量分別為129萬(wàn)套（間）和120萬(wàn)套，是全國(guó)僅有的兩個(gè)籌建規(guī)模超百萬(wàn)的省份；天津和河北保障性租賃住房籌建目標(biāo)在20萬(wàn)套（間）以下。東北地區(qū)保障性租賃住房籌建目標(biāo)較低，3省保障性租賃住房籌建目標(biāo)均在11萬(wàn)套（間）以下。中部地區(qū)安徽、河南、湖北等省保障性租賃住房籌建目標(biāo)相對(duì)較高，山西保障性租賃住房籌建目標(biāo)低于10萬(wàn)套（間）。西部地區(qū)僅重慶、陜西、四川、廣西四省的保障性租賃住房籌建目標(biāo)高于20萬(wàn)套（間），其他省份相對(duì)較少。總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部省份具有明顯的人口集聚優(yōu)勢(shì)，保障性租賃住房籌建目標(biāo)相應(yīng)較高；保障性租賃住房籌建目標(biāo)較少的省份多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、人口吸附能力弱的東北和西部地區(qū)。

（二）保障性安居工程財(cái)政支出的影響因素分析

實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表明，一般預(yù)算收入越大、人口密度越高、城鎮(zhèn)化水平越低的省份，其保障性安居工程財(cái)政支出越大；房地產(chǎn)價(jià)格和政府基金性收入對(duì)于各省保障性安居工程財(cái)政支出具有雙面影響。

為了研究各省保障性安居工程財(cái)政支出的影響因素，本文以我國(guó)31省2010－2021年的數(shù)據(jù)作為樣本，通過(guò)面板數(shù)據(jù)回歸，來(lái)檢驗(yàn)各省地區(qū)發(fā)展水平、一般預(yù)算收入、人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)化、地價(jià)、房?jī)r(jià)、金融支持等因素（詳見表3.1）對(duì)各省保障性安居工程財(cái)政支出的影響。需要說(shuō)明的是，受限于數(shù)據(jù)可得性問(wèn)題，本節(jié)主要針對(duì)各省保障性安居工程財(cái)政支出進(jìn)行研究，但由于保障性安居工程財(cái)政支出不是保障房建設(shè)的全部資金來(lái)源，且各地保障房建設(shè)成本存在一定差異，所以不能完全等同于各省保障房建設(shè)情況。

通過(guò)回歸結(jié)果可以看出，各省保障性安居工程財(cái)政支出與一般預(yù)算收入、人口密度、人均GDP顯著正相關(guān)，說(shuō)明區(qū)域財(cái)力越強(qiáng)、人口密度越高、人均GDP越高，保障性安居工程的財(cái)政支出越大。各省保障性安居工程的財(cái)政支出與城鎮(zhèn)化水平顯著負(fù)相關(guān)，說(shuō)明區(qū)域城鎮(zhèn)化水平越低，保障性安居工程的財(cái)政支出越多，區(qū)域財(cái)政對(duì)于保障房建設(shè)的支持力度越大。各省保障性安居工程財(cái)政支出與年度人口變動(dòng)率顯著負(fù)相關(guān)，與我們的預(yù)期有悖，一方面這可能是由于各省保障房建設(shè)計(jì)劃一般是在“十二五”和“十三五”規(guī)劃中明確制定，所以不會(huì)根據(jù)區(qū)域年度人口變動(dòng)率的情況機(jī)動(dòng)變化；另一方面，人口密度相對(duì)趨于飽和的區(qū)域會(huì)出現(xiàn)人口（階段性）凈流出現(xiàn)象，但是該區(qū)域住房需求仍然旺盛。

此外，各省保障性安居工程財(cái)政支出與GDP增速、政府轉(zhuǎn)移性收入、政府基金性收入、政府負(fù)債率、房地產(chǎn)價(jià)格沒(méi)有呈現(xiàn)顯著關(guān)系?？梢钥闯?，第一，各省保障性安居工程財(cái)政支出與GDP增速的關(guān)聯(lián)性較小。第二，政府轉(zhuǎn)移性收入具有較大的波動(dòng)性，與保障性安居工程財(cái)政支出的關(guān)系不顯著。第三，政府負(fù)債率與保障性安居工程財(cái)政支出可以從正反兩方面來(lái)分析：一方面，政府負(fù)債率越高，會(huì)在一定程度上抑制區(qū)域保障房建設(shè)財(cái)政支出的意愿；另一方面，由于各省保障房建設(shè)政策具有一定的連貫性和延續(xù)性，所以較高的政府負(fù)債率可能也是以往年度保障房建設(shè)財(cái)政支出較多的結(jié)果。第四，房地產(chǎn)價(jià)格對(duì)于保障性安居工程財(cái)政支出可能也具有兩面性：一方面，政策明確提出“房?jī)r(jià)上漲較快的城市應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)”，促進(jìn)保障房建設(shè)；另一方面，房地產(chǎn)價(jià)格較高的城市受限于土地財(cái)政，因此對(duì)于保障房建設(shè)可能具有一定的擠出效應(yīng)，但是隨著保障房用地招拍掛的要求，這一影響可能會(huì)在未來(lái)有所緩解。第五，政府基金性收入主要來(lái)自政府的土地出讓金，這與房地產(chǎn)價(jià)格對(duì)于保障性安居工程財(cái)政支出的影響邏輯基本一致。

四、我國(guó)保障房建設(shè)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益

（一）保障房建設(shè)對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平具有重要意義

第一，保障房建設(shè)有利于降低貧富差距。我們以基尼系數(shù)作為衡量我國(guó)貧富差距（主要指收入分配差異程度）的指標(biāo)，用基尼系數(shù)的變化來(lái)衡量我國(guó)貧富差距變化。保障房建設(shè)支出到保障房建成，直至產(chǎn)生社會(huì)效益存在一定的時(shí)滯，一般來(lái)講，保障房的建設(shè)工期大概為1~2年。我們將財(cái)政支出到產(chǎn)生一定的社會(huì)效益的時(shí)滯粗略看做為1年，比較保障性安居工程財(cái)政支出同比增速與滯后1年的基尼系數(shù)變化率的關(guān)系。從圖4.1來(lái)看，二者具有較為明顯的負(fù)向關(guān)系，即保障房的建設(shè)對(duì)于降低貧富差距具有一定的積極影響。

第二，保障房建設(shè)有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的背景下，保障房建設(shè)發(fā)揮了重要作用。我國(guó)城鎮(zhèn)化率由2009年的48.34%上升至2020年的63.89%，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平大幅提升。同期，我國(guó)保障性安居工程財(cái)政支出合計(jì)36012.71億元。從圖4.1可以看出，我國(guó)保障性安居工程財(cái)政支出同比增速與城鎮(zhèn)化率變化率整體上具有一定的正向關(guān)系，保障房建設(shè)在一定程度上有助于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。

（二）保障房建設(shè)有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

從保障房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)看（詳見圖4.2），保障房的開發(fā)建設(shè)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在一定的關(guān)系。長(zhǎng)期來(lái)看，2010年以來(lái)，保障性安居工程財(cái)政支出增速與GDP名義增速都是波動(dòng)下降的趨勢(shì)，保障房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在正向關(guān)系。分析原因：一方面，保障性住房體系具有收入再分配的作用，能夠提升全社會(huì)整體的消費(fèi)邊際傾向，從而促進(jìn)消費(fèi)；另一方面，保障房的投資建設(shè)能夠在一定程度上帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資，從而促進(jìn)投資?；诖耍Ｕ戏康拈_發(fā)建設(shè)對(duì)于拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極作用。

短期來(lái)看，即從單個(gè)年份來(lái)看，保障性安居工程財(cái)政支出增速與GDP名義增速又呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的特點(diǎn)，這也反映出保障性安居工程作為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成之一，對(duì)于經(jīng)濟(jì)會(huì)有一定的托底和調(diào)節(jié)作用。

五、保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)于城投的影響

（一）市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式倒逼城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

從近年來(lái)的保障房政策導(dǎo)向和趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方式逐步趨于市場(chǎng)化，土地獲取方式從劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾炷Ｊ剑?jīng)營(yíng)模式也逐漸由政府購(gòu)買模式、代建模式向自營(yíng)模式轉(zhuǎn)化。財(cái)政支持的逐步弱化使城投不得不通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型來(lái)維持自身經(jīng)營(yíng)，比如現(xiàn)有業(yè)務(wù)的精細(xì)化管理和可以獲得持續(xù)現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)拓展等。

（二）保障房建設(shè)融資模式多元化，有助于城投借勢(shì)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本

2021年以來(lái)，發(fā)改委、央行、銀保監(jiān)會(huì)等部委先后發(fā)布配套文件，推動(dòng)保障房業(yè)務(wù)融資多元化。例如，發(fā)改委明確將保障性租賃住房（包括各直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房項(xiàng)目）納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目；央行和銀保監(jiān)會(huì)明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向持有保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書的保障性租賃住房項(xiàng)目發(fā)放的有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理；銀保監(jiān)會(huì)和住建部要求發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和非銀機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)金融支持，提供針對(duì)性金融產(chǎn)品和服務(wù)等。上述政策的實(shí)施將有助于城投借勢(shì)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本。

（三）土地供應(yīng)、資金落實(shí)等會(huì)影響城投的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，保障房建設(shè)的土地供應(yīng)從前期的劃撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾斓姆绞?，區(qū)域土地供應(yīng)節(jié)奏和價(jià)格會(huì)影響城投企業(yè)的保障房業(yè)務(wù)的開展。另一方面，目前我國(guó)采用代建模式的保障房項(xiàng)目居多，政府回款效率的高低對(duì)于城投的償債能力也會(huì)產(chǎn)生一定影響。

（四）保障房建設(shè)中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問(wèn)題可能對(duì)城投產(chǎn)生一定的負(fù)面影響

保障房項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)環(huán)境、質(zhì)量和施工糾紛等方面的問(wèn)題。一方面，城投作為地方政府投融資平臺(tái)，自身就會(huì)被作為政府形象的延伸和體現(xiàn)；另一方面，城投業(yè)務(wù)會(huì)涉及民生類的業(yè)務(wù)，如學(xué)校、醫(yī)院、道路、綠化等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目帶有一定的公益性特點(diǎn)。如果項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問(wèn)題的處理不當(dāng)，會(huì)對(duì)相關(guān)城投、地方政府甚至區(qū)域金融環(huán)境產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

（五）退出方式尚不清晰，可能給城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的考驗(yàn)

從我國(guó)已出臺(tái)的相關(guān)政策來(lái)看，保障房的退出方式尚未明確。在人口負(fù)增長(zhǎng)的大趨勢(shì)下，保障房需求下降是不可避免的，因此城投企業(yè)保障房業(yè)務(wù)的可持續(xù)性也是需要提前考量和安排的。一方面，在我國(guó)人口老齡化的背景下，可以考慮通過(guò)康養(yǎng)轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，但這對(duì)相關(guān)建設(shè)/運(yùn)營(yíng)單位在專業(yè)性等方面提出了更高的要求；另一方面，目前政策鼓勵(lì)的REITs模式也有助于為城投企業(yè)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的廣泛適用性和后續(xù)的監(jiān)督管理尚待完善。

（六）需求變化會(huì)對(duì)保障房業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定影響

2022年末，我國(guó)人口同比減少85萬(wàn)，60多年來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。人口負(fù)增長(zhǎng)會(huì)對(duì)保障房建設(shè)需求以及保障房的出租/出售率產(chǎn)生影響，增加城投保障房業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)和回款風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策延續(xù)“房住不炒”的主基調(diào)，在控制房?jī)r(jià)水平的同時(shí)，完善多層次住房供應(yīng)體系，構(gòu)建租購(gòu)并舉的房地產(chǎn)制度。其中，配租型保障房就是重要內(nèi)容之一。但是保障房與商品房也具有一定的相互依存性，商品房的價(jià)格下降將對(duì)保障房的出售或出租價(jià)格產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

六、總結(jié)

近年來(lái)，我國(guó)保障性住房體系經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、棚改房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和保障性租賃住房等為主的保障性住房供應(yīng)形式，保障對(duì)象逐步擴(kuò)容，保障房供應(yīng)形式逐步從配售型向配租型轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)方式從行政劃撥向市場(chǎng)化招拍掛方式轉(zhuǎn)變，保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式也呈現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。

從31省的保障房建設(shè)情況來(lái)看，絕大部分省份“十三五”期間保障性安居工程的財(cái)政支出均高于“十二五”期間，區(qū)域差異化特點(diǎn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。東部地區(qū)廣東、江蘇、山東、上海等經(jīng)濟(jì)大省的保障性安居工程的財(cái)政支出規(guī)模整體較大，政府負(fù)債率較高的天津、海南的保障性安居工程的財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)較小。東北地區(qū)中區(qū)域面積相對(duì)較大且債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的黑龍江的保障性安居工程的財(cái)政支出相對(duì)較多。中部地區(qū)各省保障性安居工程的財(cái)政支出相對(duì)較為均衡。西部地區(qū)四川省經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，保障性安居工程的財(cái)政支出最大；貴州政府債務(wù)壓力大，但保障性安居工程的財(cái)政支出較多；青海、寧夏和西藏等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，兩個(gè)五年期間保障性安居工程的財(cái)政支出均較低。從“十四五”規(guī)劃來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部省份具有明顯的人口聚集優(yōu)勢(shì)，保障性租賃住房籌建目標(biāo)相應(yīng)較高；保障性租賃住房籌建目標(biāo)較少的省份多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、人口凈流入規(guī)模小或呈凈流出的東北和西部地區(qū)。我國(guó)逐步完善以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的保障性住房體系。

從實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看，區(qū)域財(cái)力越強(qiáng)、人口密度越高、人均GDP越高、城鎮(zhèn)化水平越低，保障性安居工程財(cái)政支出越大。各省保障房建設(shè)財(cái)政支出與GDP增速、政府轉(zhuǎn)移性收入、政府基金性收入、政府負(fù)債率、房地產(chǎn)價(jià)格沒(méi)有呈現(xiàn)顯著關(guān)系。

社會(huì)效益方面，保障房的建設(shè)對(duì)于降低貧富差距具有一定的積極影響，并在一定程度上有助于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展；同時(shí)保障性建設(shè)對(duì)于消費(fèi)和投資具有一定的促進(jìn)作用。

保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)于城投的影響主要包括以下方面：一是市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式倒逼城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；二是保障房建設(shè)融資模式多元化，有助于城投借勢(shì)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本；三是土地供應(yīng)、資金落實(shí)等會(huì)影響城投的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；四是保障房建設(shè)中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問(wèn)題可能對(duì)城投產(chǎn)生一定的負(fù)面影響；五是退出方式尚不清晰，可能給城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的考驗(yàn)；六是保障房需求變化會(huì)對(duì)保障房業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定影響。

[1]我國(guó)廉租住房和公共租賃住房于2014年并軌。

[2]廣東缺失“十三五”期間計(jì)劃開工數(shù)據(jù)。

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