城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路和重要標志。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立實施了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我國城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。錨定基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的遠景目標，《綱要》從加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、完善城鎮(zhèn)化空間布局、全面提升城市品質(zhì)等三個方面，明確了完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的方向路徑、主要任務(wù)和政策舉措，為今后五年推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向、提供了遵循。

　　一、“十三五”時期推進新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就

　　五年來，各有關(guān)部門和各地方認真貫徹落實中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，新型城鎮(zhèn)化制度和政策體系全面確立，主要目標任務(wù)順利完成，重點領(lǐng)域改革取得突破，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，紅利惠及億萬人民群眾，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會提供了強大動力和堅實支撐。

　　一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著。戶籍制度改革深入推進，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城區(qū)常住人口300萬以上城市的落戶條件大幅放寬，超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45.4%。居住證制度建立實施，向未落戶常住人口累計發(fā)放居住證1.1億張，以居住證為載體的城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)提供機制基本建立。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，85%左右隨遷子女在流入地公辦學(xué)?；蛘徺I學(xué)位的學(xué)校接受義務(wù)教育，城鎮(zhèn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)實現(xiàn)常住人口全覆蓋，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度基本建立，農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)累計超過1億人次?！叭说劐X掛鉤”配套政策不斷完善，2016—2020年共下達中央財政市民化獎勵資金1250億元。

　　二是以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局總體形成。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展有序推進，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)開局起步，長江中游、北部灣、關(guān)中平原、蘭州—西寧等城市群建立省際協(xié)調(diào)機制，城市群集聚人口和經(jīng)濟作用持續(xù)顯現(xiàn)。多地積極推動都市圈發(fā)展，城際鐵路、市域（郊）鐵路、城際公交加快建設(shè)，便捷通勤網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。中心城市輻射帶動能力增強，中小城市功能顯著提升，縣城補短板強弱項工作穩(wěn)步推進，特大鎮(zhèn)設(shè)市取得突破，城市數(shù)量增加至685個。

　　三是城市發(fā)展質(zhì)量顯著提高。城市產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，吸納就業(yè)能力持續(xù)提升，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均超過1300萬人。公共設(shè)施不斷完善，城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達到96.8%、99.3%，光網(wǎng)城市全面建成，5G基站初步覆蓋地級以上城市，城市軌道交通運營里程超過6000公里，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）基本實現(xiàn)街道全覆蓋。住房保障工作扎實推進，棚戶區(qū)改造累計開工建設(shè)超過2300萬套，5000多萬城鎮(zhèn)居民出棚進樓，老舊小區(qū)改造全面推進。城市規(guī)劃建設(shè)管理水平不斷提高，綠色、智慧、人文等新型城市建設(shè)取得明顯成效。

　　四是城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》印發(fā)實施，11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)正式啟動，新型城鄉(xiāng)關(guān)系邁出關(guān)鍵一步。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)加快接軌，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制建立實施。城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得積極進展，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村道路聯(lián)通程度加快提高。農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施水平全面提升，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。城鄉(xiāng)居民收入比由2014年的2.75∶1穩(wěn)步下降到2019年的2.64∶1。

　　二、“十四五”時期完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體要求

　　在新發(fā)展階段，深入推進新型城鎮(zhèn)化意義重大而深遠。一是新型城鎮(zhèn)化有利于促進勞動力、資本等要素進一步在城鄉(xiāng)間合理配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，激發(fā)新動能，是提升要素配置效率、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要手段。二是新型城鎮(zhèn)化可以帶動大量投資和消費需求，是拉動有效投資的“加速器”和擴大消費需求的“倍增器”，成為培育形成強大國內(nèi)市場、擴大有效需求的關(guān)鍵舉措。三是新型城鎮(zhèn)化有利于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的根本途徑。總的來看，推進新型城鎮(zhèn)化，既是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的重要支撐，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要結(jié)合點，有利于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于帶動鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更好促進人的全面發(fā)展和推動實現(xiàn)共同富裕。

　　當前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為人民享受美好生活的重要載體。2020年我國仍有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未充分享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量仍有待提升，與此同時，一些城市群一體化發(fā)展機制還不健全，一些超大特大城市“大城市病”問題突出、輻射帶動能力尚未有效發(fā)揮，不少中小城市及縣城功能品質(zhì)存在諸多短板，城市治理尤其是基層治理仍然薄弱。要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，努力破解突出問題和矛盾，推動城鎮(zhèn)化全面提高質(zhì)量、全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　“十四五”時期，要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述精神，全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。

　　三、“十四五”時期完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要任務(wù)舉措

　?。ㄒ唬┘涌燹r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。“十四五”時期，要堅持存量優(yōu)先、帶動增量，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。

　　一是深化戶籍制度改革。以促進在城市穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶為目標，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的決策部署，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。以推動非戶籍常住人口逐步享有與戶籍人口同等的基本公共服務(wù)為目標，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務(wù)和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)的實際享有水平。

　　二是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。推動中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金主要用于支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤力度，完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策；強化對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多省份及城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)設(shè)施用地保障。依法堅決維護進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村“三權(quán)”，同時建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策。

　?。ǘ┩晟瞥擎?zhèn)化空間格局

　　產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀規(guī)律和長期趨勢，中心城市和城市群的引領(lǐng)作用日益凸顯。同時，大中小城市應(yīng)形成更為科學(xué)的功能定位和更為協(xié)調(diào)的空間布局，特別是作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵紐帶的縣城具有滿足人民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力。“十四五”時期，要發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　一是推動城市群一體化發(fā)展。根據(jù)城市群發(fā)展現(xiàn)狀和潛力，分類推進城市群發(fā)展，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源和增長極，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。推動各城市群特別是跨省區(qū)城市群有關(guān)地方政府建立健全多層次常態(tài)化的協(xié)調(diào)管理機制，引導(dǎo)城市群結(jié)合發(fā)展實際完善成本共擔(dān)和利益共享機制，促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治、產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新協(xié)作，保留城市間生態(tài)安全距離，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。

　　二是建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。要推動中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）以同城化發(fā)展為方向，以軌道交通建設(shè)為先導(dǎo)，以創(chuàng)新體制機制為抓手，穩(wěn)妥有序發(fā)展市域（郊）鐵路和城際鐵路，構(gòu)建高效通勤的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，促進產(chǎn)業(yè)梯次分布和鏈式配套，統(tǒng)籌優(yōu)化公共服務(wù)功能布局。支持有條件的都市圈設(shè)立規(guī)劃委員會，實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實施，探索推進土地、人口等統(tǒng)一管理。

　　三是優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能。以推動超大特大城市內(nèi)涵式發(fā)展為目標，按照減量提質(zhì)、瘦身健體的要求，科學(xué)規(guī)劃城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，有序疏解與城市發(fā)展方向不適應(yīng)、比較優(yōu)勢弱化的產(chǎn)業(yè)及功能設(shè)施，引導(dǎo)過度集中的公共資源向外轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開發(fā)強度和人口密度。營造高標準國際化營商環(huán)境，增強高端服務(wù)功能，提升城市現(xiàn)代化治理水平，提升城市核心競爭力。

　　四是完善大中城市宜居宜業(yè)功能。充分利用綜合成本相對較低的優(yōu)勢，主動承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，夯實實體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。立足特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確立制造業(yè)差異化定位，推動制造業(yè)規(guī)?；夯l(fā)展，因地制宜建設(shè)先進制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和區(qū)域?qū)I(yè)服務(wù)中心。優(yōu)化市政公用設(shè)施布局和功能，支持三級醫(yī)院和高等院校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，營造現(xiàn)代時尚的消費場景，提升城市生活品質(zhì)。

　　五是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。在一些有條件的地區(qū)縣城及縣級市推進公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級擴能，加快補齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網(wǎng)建設(shè)、老舊小區(qū)改造等17個領(lǐng)域短板弱項，增強綜合承載能力和治理能力，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補強城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)。同時，按照區(qū)位稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)的差異，分類促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

　　（三）全面提升城市品質(zhì)

　　城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發(fā)點和落腳點。隨著城市成為人口和經(jīng)濟的重要載體，城市居民對優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等方面的要求日益提高?！笆奈濉睍r期，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

　　一是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。按照資源環(huán)境承載能力，以水定人、以水定地，合理確定城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。推行功能復(fù)合、立體開發(fā)、公交導(dǎo)向的集約緊湊型發(fā)展模式，統(tǒng)籌地上地下空間利用。推行城市設(shè)計和風(fēng)貌管控，加強新建高層建筑管控。加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，積極擴建新建停車場、充電樁。

　　二是推進新型城市建設(shè)。順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。提升城市智慧化水平，推進生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，建設(shè)低碳城市。保護和延續(xù)城市文脈，杜絕大拆大建。推動城市內(nèi)澇治理取得明顯成效。完善公共設(shè)施和建筑應(yīng)急避難功能。加強無障礙環(huán)境建設(shè)。拓展城市建設(shè)資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財務(wù)可持續(xù)的融資機制。

　　三是提高城市治理水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，一流城市要有一流治理。堅持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學(xué)化精細化智能化水平，推進市域社會治理現(xiàn)代化。改革完善城市管理體制。推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經(jīng)驗，推動資源、管理、服務(wù)向街道社區(qū)下沉，加快建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)。運用數(shù)字技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，精準高效滿足群眾需求。加強物業(yè)服務(wù)監(jiān)管，提高物業(yè)服務(wù)覆蓋率、服務(wù)質(zhì)量和標準化水平。

　　四是完善住房市場體系和住房保障體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。堅持因地制宜、多策并舉，夯實城市政府主體責(zé)任，穩(wěn)定地價、房價和預(yù)期。支持合理自住需求，遏制投資投機性需求。加快培育和發(fā)展住房租賃市場，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策。有效增加保障性住房供給，以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困決困難群體和新市民住房問題。