粵港澳大灣區(qū)企業(yè)的密集建立、城鎮(zhèn)的規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的水污染問題。水污染治理是新時(shí)代堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路、貫徹生態(tài)文明理念、落實(shí)黨的十九大精神、推進(jìn)美麗中國建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措。目前大灣區(qū)的水污染治理，呈現(xiàn)出治理設(shè)施薄弱化、治理目標(biāo)差異化、治理方案任意化和治理體系簡(jiǎn)單化的特點(diǎn)。作為發(fā)展起步較早、治理經(jīng)驗(yàn)較多的世界三大灣區(qū)，東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)在水污染治理上采取了設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)功能、制定法律提供法制保障、重視社會(huì)力量健全治理體系等一系列有效措施。大灣區(qū)的水污染治理是一個(gè)復(fù)雜性、長期性和系統(tǒng)性的問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)和長遠(yuǎn)規(guī)劃來借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善大灣區(qū)水污染的協(xié)同治理機(jī)制、健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系，為大灣區(qū)早日建設(shè)成為主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)格局的又一主流灣區(qū)創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境條件。

粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大灣區(qū)”）包括肇慶市、佛山市、廣州市、東莞市、中山市、惠州市、深圳市、珠海市、江門市等九個(gè)城市以及香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，整個(gè)區(qū)域總面積約為5.65萬平方公里，人口超過6000萬，是我國東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，是“一帶一路”國家戰(zhàn)略的重要組成部分。[1]（P113）截至2018年，大灣區(qū)的GDP總值已經(jīng)突破10萬億元人民幣大關(guān)，成為繼東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)之后又一個(gè)世界級(jí)的灣區(qū)。無論是舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)還是日本的東京灣區(qū)，都成了世界各大企業(yè)爭(zhēng)相入駐的聚集地，對(duì)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。同樣，大灣區(qū)對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性也是不言而喻的，其地域面積廣、經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展速度快，具有強(qiáng)大的輻射力，引領(lǐng)了我國經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向。但經(jīng)濟(jì)的繁榮也附帶了大灣區(qū)水污染的負(fù)面結(jié)果，既破壞了生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，更進(jìn)一步制約了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展動(dòng)力。健康的水環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的水資源，是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)快速度、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。所以，關(guān)注大灣區(qū)水污染治理這一議題，分析目前大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實(shí)問題，考察東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)水污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，探索如何進(jìn)一步完善大灣區(qū)的水污染治理，應(yīng)當(dāng)是具有重要的理論研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的。

一、粵港澳大灣區(qū)水污染的基本概況

大灣區(qū)有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擁有著引導(dǎo)力，受到了相當(dāng)多大型企業(yè)的青睞，這些大型企業(yè)紛紛進(jìn)入大灣區(qū)，希望能夠搭上大灣區(qū)未來高速發(fā)展的“順風(fēng)車”。于是大灣區(qū)的開發(fā)力度被不斷加大，給大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動(dòng)力的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的水污染問題。大灣區(qū)水域內(nèi)河道交錯(cuò)密布，形成了復(fù)雜的網(wǎng)狀交叉，密集的生產(chǎn)企業(yè)建立、城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張都造成了各類生產(chǎn)、生活污水的多向性匯集，最終形成了大規(guī)模的水污染，這種由點(diǎn)及面的水污染擴(kuò)散，使大灣區(qū)水污染的治理更加復(fù)雜，治理任務(wù)也更加艱巨。[2]（P117）根據(jù)歷年發(fā)布的《廣東省海洋環(huán)境狀況公報(bào)》來看，珠江廣州河段、深圳河、東莞運(yùn)河、龍崗河、坪山河常年處于重度污染的狀態(tài)中，近十年來都沒有得到過明顯的改善。

《2017年廣東省海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2017年珠江口、汕頭港、湛江港等近海海域的海水質(zhì)量多劣于四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，換而言之，這些地區(qū)的海水水質(zhì)已經(jīng)低于我國海水質(zhì)量的最低標(biāo)準(zhǔn)。造成其水質(zhì)降低的主要原因是無機(jī)氮和活性磷酸鹽超標(biāo)，無機(jī)氮和活性磷酸鹽的超標(biāo)會(huì)導(dǎo)致海水水質(zhì)的富營養(yǎng)化，使藻類植物過度生長，而其他的海洋生物則由于缺乏氧氣而大量地死亡。[3]（P704）如近年來我國近海海域頻發(fā)的“赤潮”，都與此類污染有著密切的關(guān)聯(lián)。這些藻類植物與海洋生物大量死亡之后，就會(huì)使其所在的海域遭受更為嚴(yán)重的有機(jī)污染，如近海海域的海水發(fā)黑、發(fā)臭等現(xiàn)象。[4]（P264）同汕頭港和湛江港相比，珠江港的海水污染程度更深、影響面積更大，包括澳門在內(nèi)的廣大近海海域都在其污染范圍之內(nèi)。連接大灣區(qū)主要城市的珠江與深圳河，在2017年向其鄰近海域排放污染物總量為327.91萬噸，其中位于珠江口水域上游珠江河道的污染物排放總量為325.27萬噸，對(duì)處于其下游水域的中山市、深圳市、珠海市、澳門等地都造成了較大影響。

值得注意的是，較之于2016年，珠江的污染物排放總量增加了122.51萬噸，其中絕大部分污染物的化學(xué)需氧量濃度比較高。一般來說，化學(xué)需氧量高代表水域中的有機(jī)物污染較為嚴(yán)重，不但會(huì)對(duì)水域中的生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的破壞，而且會(huì)以毒素的形式對(duì)人體產(chǎn)生危害，在醫(yī)學(xué)上這些毒素往往具有致癌性和致畸性。從廣東省2017年對(duì)各個(gè)入海排污口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，有50.7%的排污口屬于市政排污、32.9%的排污口屬于工業(yè)廢水排污入海口，其余為各類排污河入?？?。在市政排污中，就有43%的入?？谒欧诺奈鬯瑯?biāo)，這也說明近年來由于東南沿海經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，使其人口吸納能力大幅增長，周圍城市人口密度不斷增加，給水污染治理帶來了巨大壓力。除此以外，大量固體垃圾的填埋所產(chǎn)生的滲濾液也對(duì)水環(huán)境造成了不小的污染，除了珠三角地區(qū)每年排放數(shù)量巨大的固體廢物之外，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的固體廢物的產(chǎn)生總量也都呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)，香港特別行政區(qū)僅在2017年就產(chǎn)生都市固體廢物575萬噸，其中工商業(yè)固體廢物為158萬噸，較2016年增加9.5%。1澳門特別行政區(qū)2017年棄置的城市固體廢物量為510 702公噸，與2016年相比呈上升趨勢(shì)。2

針對(duì)這些水污染問題，各相關(guān)部門也相繼投入了大量的人力、物力、財(cái)力來進(jìn)行治理，如簽訂一系列協(xié)同治理的書面協(xié)議3;設(shè)立跨境合作的“環(huán)保合作小組”4;對(duì)重點(diǎn)水域的污染情況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè);收集大量的污水排放數(shù)據(jù)觀測(cè)水質(zhì)的變化趨勢(shì);多次進(jìn)行多點(diǎn)巡查;以高壓態(tài)勢(shì)對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行執(zhí)法等。但目前的這些措施仍然無法滿足大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實(shí)需要，在大灣區(qū)水污染的治理實(shí)踐中仍然面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，需要我們進(jìn)一步探討和有效解決。

二、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）污染治理設(shè)施的薄弱化

與大灣區(qū)城市群經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口數(shù)量快速增長形成鮮明對(duì)比的是各類污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱。2017年，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組在向廣東省委省政府反映環(huán)境保護(hù)督察情況時(shí)，指出廣東大部分地區(qū)水污染問題突出，治理現(xiàn)狀與目標(biāo)存在較大差距。如廣州市在“十二五”規(guī)劃中擬修建1884千米的污水管網(wǎng)，但通過檢查發(fā)現(xiàn)實(shí)際上只完成了總工程目標(biāo)任務(wù)的31%。深圳市市建工程中污水管網(wǎng)建設(shè)缺口約為4600千米，導(dǎo)致深圳市的污水收集率不足50%，有超過一半的污水未經(jīng)處理就流入河道。[5]（P45）中山市2012年以來投資約21億元建成949千米管網(wǎng)，這些管線是為了實(shí)現(xiàn)“雨污分流”工程1而建設(shè)的，但由于工程整體質(zhì)量狀況并不理想，工程建成之后的管理工作也有待改善，因此造成了城市污水收集、處理占比較低，未達(dá)到預(yù)期效果。

污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，已經(jīng)嚴(yán)重制約了大灣區(qū)推進(jìn)水污染治理，其中因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的財(cái)政投入差異是一大重要因素。目前我國地方政府的財(cái)政收支主要依靠自行籌劃和解決，而城市排污處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，既耗資巨大又難以在短期內(nèi)看到明顯的經(jīng)濟(jì)效益，本地區(qū)花費(fèi)巨資修建的各類污水處理設(shè)施卻不能給本地區(qū)帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益，顯然容易導(dǎo)致城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施投入以及建設(shè)動(dòng)力的不足。[6]（P267）再者，上下游城市和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不一致的，甚至有些城市和地區(qū)之間還存在著巨大的差距。在大灣區(qū)中，廣州、東莞、江門等城市處于整個(gè)大灣區(qū)的上游水域，深圳、珠海、中山、香港以及澳門等城市和地區(qū)則處于大灣區(qū)的下游水域，而排放污染物流入近海海域最多的珠江就處于整個(gè)大灣區(qū)的上游。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，必然會(huì)導(dǎo)致各自在水污染治理中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的不同，那么對(duì)于區(qū)域內(nèi)一些投入動(dòng)輒過億的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施自然難以得到順利建立。就廣東全省污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況來看，大灣區(qū)內(nèi)城市群的建設(shè)情況相對(duì)較好，但粵西北、粵東地區(qū)的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施滯后、建設(shè)進(jìn)度緩慢、資金缺口大，許多工程未能按時(shí)按質(zhì)完成而效果不理想。

（二）污染治理目標(biāo)的差異化

大灣區(qū)是由九個(gè)沿海城市以及兩個(gè)特別行政區(qū)所組成的東南沿海城市群，這種基于多個(gè)行政區(qū)域交錯(cuò)形成的水污染治理問題，不可避免地導(dǎo)致了在客觀上存在著多個(gè)行政區(qū)域的差異性和復(fù)合性需求。經(jīng)濟(jì)較為落后的城市或地區(qū)，希望能夠大量吸引資金和技術(shù)，興建各類企業(yè)和工廠來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完成地方的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展高于一切”是這類城市和地區(qū)的普遍共識(shí)，GDP的增長成為政績(jī)考評(píng)的主要標(biāo)準(zhǔn)，在這種理念和制度的誘導(dǎo)下，一些地方政府忽視環(huán)境保護(hù)方面的投入，缺少區(qū)域長遠(yuǎn)利益的考量，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)效益較好的污染企業(yè)實(shí)行地方保護(hù)主義。[7]（P57）而經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，則更希望本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境能夠保持在一個(gè)良好的狀態(tài)下。經(jīng)濟(jì)利益方面的需求在較大程度上得到滿足之后，這類城市和地區(qū)更多關(guān)注的是生存環(huán)境的改善以及對(duì)健康美好生活的追求，所以對(duì)于環(huán)境污染問題較為關(guān)注，一般來說對(duì)環(huán)境污染治理的投入也較多、力度也更大。

不同城市和地區(qū)之間由于思想認(rèn)識(shí)、地理位置、環(huán)境資源等不同，必然造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差別，尤其在大灣區(qū)內(nèi)還有兩個(gè)發(fā)展起步早、發(fā)展時(shí)間長的特別行政區(qū)。香港和澳門在渡過了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期之后便大力發(fā)展城市旅游業(yè)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)2，這都與內(nèi)地許多城市以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念產(chǎn)生了尖銳的矛盾。這種沖突最直接的體現(xiàn)，就是各地政府之間對(duì)于環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)以及環(huán)保目標(biāo)設(shè)立的巨大差異，比如在大灣區(qū)各城市中，香港和澳門在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保目標(biāo)的設(shè)定上，已經(jīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，把世界衛(wèi)生組織制定的污染標(biāo)準(zhǔn)納入自身的環(huán)保目標(biāo)設(shè)定中來，并對(duì)污染物的排放實(shí)行強(qiáng)度較大的管制。

與之相比，大灣區(qū)的其他城市對(duì)于污染物的排放管理，則要考慮到經(jīng)濟(jì)增長等多方面的因素。所以在這些城市的污染管理中，所體現(xiàn)的往往是一種“不溫不火”的狀態(tài)，廣東省珠三角地區(qū)對(duì)于污染物的排放則采取的是拉長治理時(shí)間并循序漸進(jìn)的方式，在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要2008—2020年》1中，開篇明確提出“把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù)”，并且對(duì)各個(gè)時(shí)期分別設(shè)定了不同的目標(biāo)和任務(wù)，“到2012年，城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到80%左右，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%;到2020年，城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到90%以上，工業(yè)廢水排放完全達(dá)標(biāo)”?？梢钥吹?，珠三角地區(qū)的污染治理方式是“且行且治”，既不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)，也希望能夠形成一個(gè)逐步改善直至扭轉(zhuǎn)嚴(yán)重污染局面的良性發(fā)展趨勢(shì)。但我國很多省市都在實(shí)行不同的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即使是達(dá)標(biāo)排放的大量工業(yè)廢水中也仍然含有一定濃度的污染物，這些工業(yè)廢水排入河流，也造成了水污染治理成效不明顯的現(xiàn)狀。

（三）污染治理方案的任意化

大灣區(qū)各地政府之間為了協(xié)調(diào)和解決水域內(nèi)存在的污染問題，已經(jīng)做出了很多努力，政府間也不斷地簽訂了各類污染治理合作協(xié)議以及污染治理計(jì)劃2，這些合作協(xié)議以及治理計(jì)劃的產(chǎn)生，客觀上確實(shí)對(duì)水污染的治理起到了一定的積極作用，也促進(jìn)了大灣區(qū)城市群之間的交流與合作，但與大灣區(qū)整體的治理需求還有距離。因?yàn)檫@些協(xié)議與計(jì)劃實(shí)際上并不具備法律意義上的強(qiáng)制力，對(duì)協(xié)議各方的約束力也十分有限，支撐協(xié)議以及計(jì)劃各方履行承諾的基礎(chǔ)，往往是相互之間的信任與高層之間的親密關(guān)系。所以一旦遇到各方協(xié)議中的重要高層離任，就面臨著協(xié)議被廢止的風(fēng)險(xiǎn)，這種合作關(guān)系存在著很大的不確定性，在復(fù)雜的、長期的水污染治理中發(fā)揮的作用是極其有限的。

另外，這些協(xié)議和計(jì)劃對(duì)于各地之間相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任劃分也是不明確的，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中存在打不完的“水官司”和理不清的“糊涂賬”。對(duì)于大灣區(qū)這種區(qū)域性水污染而言，往往下游區(qū)域受到的影響是比較大的，上游區(qū)域則經(jīng)常是水污染的主要責(zé)任者，但相對(duì)而言卻受水污染影響較小而經(jīng)濟(jì)獲益最多。在這種情況下，下游區(qū)域必然希望“誰污染、誰負(fù)責(zé)、誰治理”，而上游區(qū)域由于利益的驅(qū)使則更多地希望以“各人自掃門前雪”的方式來對(duì)水污染進(jìn)行治理，這樣既可以保住企業(yè)靠污染獲得的經(jīng)濟(jì)利益，又不必承擔(dān)被污染水域治理的責(zé)任與經(jīng)濟(jì)壓力，上下游之間便互相推諉扯皮，從而形成了“上游獲利、下游轉(zhuǎn)移、群眾受害”的不利局面。[8]（P173）

隨著我國對(duì)于環(huán)境保護(hù)問題重視程度的不斷加深，以及環(huán)境保護(hù)中水污染治理的精細(xì)化，與保護(hù)水資源、治理水污染相關(guān)的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》等。但這些法律法規(guī)都過于籠統(tǒng)和寬泛，對(duì)于一些共性的問題提出了建議，但我國國土面積廣闊、河流眾多，水文形態(tài)更是多種多樣，甚至每個(gè)流域都面臨著截然不同的生態(tài)環(huán)境問題3。這些流域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題是多種多樣的，僅僅以寬泛的、原則性的法律規(guī)定或者指導(dǎo)性文件是無法徹底解決的，所以我國也開始針對(duì)不同流域的特點(diǎn)相繼展開了立法工作，如制定《長江保護(hù)法》等。與長江、黃河流域相比，大灣區(qū)城市群擁有6000多萬的人口，近年來廣東省人口流入量每年接近200萬人，而其中絕大部分都涌入珠三角地區(qū)，可以說大灣區(qū)已經(jīng)成為我國最具有活力和生機(jī)的地區(qū)之一。除此以外，巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿σ彩谴鬄硡^(qū)凸顯其重要地位的主要因素，將大灣區(qū)打造成我國的“曼哈頓+硅谷”完成與世界范圍內(nèi)高科技產(chǎn)業(yè)的對(duì)接是大灣區(qū)未來的發(fā)展藍(lán)圖。可見大灣區(qū)將會(huì)是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大新引擎，從這一角度來看，圍繞大灣區(qū)水污染治理協(xié)同立法建設(shè)一個(gè)完善的法律體系，為其未來的發(fā)展創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境，是極其具有合理性和必要性的。

（四）污染治理體系的簡(jiǎn)單化

大灣區(qū)的水污染問題涉及領(lǐng)域多、影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長，除了政府要加大治理力度以外，公民和社會(huì)組織的力量也是不能被忽視的。激發(fā)公民和社會(huì)組織參與水污染治理和水資源保護(hù)的積極性，發(fā)揮公民和社會(huì)組織的能動(dòng)作用，可以更好地解決治理難題。而我國在水污染治理體系的建立上，一個(gè)比較突出的問題就是治理層次的單一性，這一點(diǎn)在大灣區(qū)的水污染治理中也較為明顯。水污染關(guān)系到社會(huì)公眾的基本生存條件，將對(duì)水污染的治理與監(jiān)督完全推給地方政府或者環(huán)境保護(hù)部門，顯然是忽略了公眾以及社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)中的巨大活力。客觀上，政府部門的力量是極其有限的，單純依靠政府部門的力量來對(duì)水污染進(jìn)行治理，不但會(huì)造成水污染治理工作“孤軍奮戰(zhàn)”的被動(dòng)局面，還容易給一些腐敗官員與污染企業(yè)進(jìn)行權(quán)錢交易滋生土壤和創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

一個(gè)健康完善的水污染治理體系，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元化、多層次的嚴(yán)密體系。這個(gè)體系是由政府主導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門主抓、污染企業(yè)履責(zé)、社會(huì)力量與媒體共同監(jiān)督、環(huán)保公益組織與公眾積極參與的有機(jī)整體。但現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的限制頗多，導(dǎo)致很多民間環(huán)保組織得不到相應(yīng)的合法資格，再加之各類環(huán)保社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)問題、專業(yè)能力的提升問題等客觀因素的制約，又加大了其積極參與水污染治理的難度，使這些原本應(yīng)當(dāng)在水污染治理中發(fā)揮重要作用的環(huán)保社會(huì)組織難以實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。社會(huì)組織具有兩大基本特性——“非政府性”與“非營利性”，許多社會(huì)組織的資金來源都是不固定的，日?；顒?dòng)的經(jīng)費(fèi)都比較緊張，只有少數(shù)由政府發(fā)起建立的社會(huì)組織能夠通過政府劃撥資金以及由政府向其購買相關(guān)服務(wù)的方式來解決經(jīng)費(fèi)不足的問題。在2015年廣東省環(huán)保社會(huì)組織的調(diào)查中顯示，全省較為活躍的環(huán)保社會(huì)組織有157家，并且主要集中在廣州、深圳、佛山三地，而來自民間自發(fā)組成的環(huán)保組織為54家，其中約有90.7%的環(huán)保組織的主要活動(dòng)都與水污染治理和海洋保護(hù)有關(guān)，很多組織成員都是身受其害的普通民眾，既缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，也沒有穩(wěn)定的活動(dòng)資金來源，導(dǎo)致這些環(huán)保社會(huì)組織在水污染治理中所發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。

三、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）東京灣區(qū)水污染的治理措施

東京灣區(qū)由東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣所組成，包括東京、橫濱、川崎、千葉、橫須賀等幾個(gè)大中城市，是日本最大的工業(yè)區(qū)，占日本總面積的3.5%。二戰(zhàn)后隨著日本經(jīng)濟(jì)的逐步恢復(fù)，東京灣區(qū)作為日本發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要區(qū)域迎來了跳躍式的大發(fā)展，很快就成了日本與國際金融、商貿(mào)進(jìn)行對(duì)接的中心區(qū)域。許多大型企業(yè)紛紛進(jìn)駐東京灣區(qū)，逐步形成了京濱、京葉兩大工業(yè)基地，這些生產(chǎn)型企業(yè)大量排污，對(duì)東京灣區(qū)的水質(zhì)造成了嚴(yán)重的污染，海灣的營養(yǎng)鹽負(fù)荷過高且海水自凈作用減弱，使得水污染日益嚴(yán)重，各類由于水污染而造成的健康問題層出不窮。[9]（P15）但由于東京灣區(qū)城市群水域相互交錯(cuò)，利益訴求各有不同，導(dǎo)致水污染治理一直未有起色。針對(duì)這種情況，1970年日本制定了《水污染防治法》，統(tǒng)一了廢水排放的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)廢水排放的濃度和總量控制以及相應(yīng)的排水設(shè)施建設(shè)等都進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，并對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的廢水排放行為的懲處措施都進(jìn)行了法律上的規(guī)定。隨后，日本又于1971年制定了《公用水面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是針對(duì)公共水域的污染問題而設(shè)定的，所有向公共水域排放的廢水都必須達(dá)到這個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。1973年日本為防止東京灣區(qū)工業(yè)污染嚴(yán)重的情況再次出現(xiàn)，又專門制定了一部《港灣法》，該法強(qiáng)調(diào)在港灣的開發(fā)建設(shè)過程中，要把港灣環(huán)境保護(hù)和治理作為一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，以往那種不計(jì)后果只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益的港灣開發(fā)模式被日本政府堅(jiān)決制止。至此，日本水污染治理的法律體系框架基本建立起來，隨后日本又針對(duì)水污染的主要問題進(jìn)行了一些法律上的補(bǔ)充，如1989年的地下水污染防治、1990年的生活污水治理以及造成水污染的另一大元兇——滲漏事故處理等。

在東京灣區(qū)水污染的治理中，城市群成員間的各類協(xié)調(diào)和磋商并不是各城市之間獨(dú)自發(fā)起的，而是由日本國土交通省下屬機(jī)構(gòu)成立的“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和平衡的。當(dāng)東京灣區(qū)城市群中各城市之間產(chǎn)生糾紛和分歧時(shí)，“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”就以中間人的身份進(jìn)行調(diào)停，由于其具有官方背景，所以在東京灣區(qū)的各城市中具有權(quán)威性。但在東京灣區(qū)城市群中一些關(guān)于共同事務(wù)（包括“水官司”）的咨詢、評(píng)估、決策和評(píng)判，則是由智庫來主導(dǎo)的，再由“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”來保障執(zhí)行，甚至日本政府都不能隨意干涉。

（二）舊金山灣區(qū)水污染的治理措施

舊金山灣區(qū)占地面積1.8萬平方公里，是美國西部第二大都市區(qū)，也是美國著名的金融科技中心。灣區(qū)內(nèi)多個(gè)城市都是世界聞名的大都市，如舊金山、奧克蘭、圣何塞等。早在19世紀(jì)中期，舊金山灣區(qū)就以其得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)成為當(dāng)時(shí)美國的物資流通核心區(qū)域，各類商品在舊金山灣區(qū)匯集再被運(yùn)往世界各地。20世紀(jì)后美國工業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，各種工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)同樣開始在舊金山灣區(qū)聚集，自然也對(duì)灣區(qū)的水環(huán)境造成了很大的污染。為了能夠更好地整合灣區(qū)內(nèi)各個(gè)城市的力量來共同治理污染問題，舊金山灣區(qū)成立了舊金山灣區(qū)機(jī)構(gòu)總部，其中包括舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)（ABAG）、海灣保護(hù)和開發(fā)委員會(huì)（BCDC）、大都市交通委員會(huì)（MTC）等多個(gè)核心部門，來專門協(xié)調(diào)整個(gè)舊金山灣區(qū)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題。

在舊金山灣區(qū)的水污染治理中，美國頒布實(shí)施了《清潔水法案》《史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法案》《加利福尼亞波特科隆水質(zhì)控制法案》等一系列法案。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除了海灣保護(hù)和開發(fā)委員會(huì)之外，還有例如拯救海灣1等這樣的公益機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助共同治理。除此之外，舊金山灣區(qū)水污染治理的另一大特色就是注重該地區(qū)多元化力量的參與，使公眾對(duì)于灣區(qū)的建設(shè)擁有較為廣泛的話語權(quán)。在舊金山灣區(qū)的治理方案中，不但有舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)的專家來進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，也有政府官員和利益相關(guān)者參與其中各自表明態(tài)度和表達(dá)觀點(diǎn)，公眾也有相應(yīng)的權(quán)利參與其中并針對(duì)污染問題反映自己的意見和主張，這就在客觀上形成了一個(gè)由官方、智庫、利益相關(guān)者以及普通民眾所組成的多元化規(guī)劃和治理體系，幾乎每個(gè)社會(huì)階層都可以從自身的角度出發(fā)來參與其中。在這種公開透明的體制下，舊金山灣區(qū)的發(fā)展兼顧了多方的共同利益，徹底扭轉(zhuǎn)了水污染嚴(yán)重的不利局面，逐步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步，完成了由傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展向科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的區(qū)域目標(biāo)，使舊金山灣區(qū)成為世界著名的“科技灣區(qū)”。[10]（P101）

（三）紐約灣區(qū)水污染的治理措施

紐約灣區(qū)是美國東海岸的航運(yùn)樞紐，其連接著美國內(nèi)陸五大湖區(qū)的運(yùn)輸航道，是世界第一大經(jīng)濟(jì)中心。紐約灣區(qū)總面積為33 484平方公里，橫跨紐約、新澤西以及康涅狄格三個(gè)州，灣內(nèi)共有31個(gè)郡縣，多個(gè)行政區(qū)域交錯(cuò)使紐約灣區(qū)在協(xié)調(diào)各州、各個(gè)城市之間的利益以及相關(guān)事務(wù)上不得不采取統(tǒng)一管理的方式，來整合紐約灣區(qū)域內(nèi)的各種資源和力量。于是紐約灣區(qū)成立了區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（RPA），來保證灣區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)能夠整齊劃一。在漫長的發(fā)展道路中，高效、集中、統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，已經(jīng)成為紐約灣區(qū)能夠百余年保持良好發(fā)展勢(shì)頭的最主要原因。

與東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)一樣，紐約灣區(qū)的發(fā)展歷程也同樣有著生態(tài)環(huán)境惡化、水環(huán)境遭受污染的經(jīng)歷。哈德遜河是紐約灣區(qū)最重要的河流之一，20世紀(jì)60年代以前，大量未經(jīng)處理的廢水直接排入哈德遜河中，導(dǎo)致了有毒化合物聚集、魚類死亡、河水發(fā)臭等嚴(yán)重污染問題。在充分認(rèn)識(shí)到嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題后，紐約灣區(qū)嚴(yán)格遵守《清潔水法案》，開始加大力度進(jìn)行廢水處理，并且建立了哈德遜河國家河口研究保護(hù)區(qū)，同時(shí)引入社會(huì)各方機(jī)構(gòu)合作治理。20世紀(jì)末期，區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)重新對(duì)紐約灣區(qū)的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，把灣區(qū)中心進(jìn)行了外擴(kuò)，提高了對(duì)衛(wèi)星城建設(shè)的投入力度，將污染問題化整為零，減輕灣區(qū)核心地區(qū)的污染壓力。2013年，紐約州頒布了《污水排放知情權(quán)法案》，進(jìn)一步規(guī)范了生活污水溢流現(xiàn)象，根據(jù)該法案的規(guī)定，生活污水溢流必須在2小時(shí)內(nèi)通知紐約州環(huán)保部，4小時(shí)內(nèi)通知公眾。[11]（P1090）2014年，紐約州在清理哈德遜河底泥沙的基礎(chǔ)上，又通過了哈德遜河河口生態(tài)環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃。經(jīng)過一系列的綜合治理，哈德遜河已經(jīng)成為大西洋沿岸最清潔、生態(tài)環(huán)境最好的河口之一，紐約灣區(qū)的水污染問題也得到了有效治理，擺脫了嚴(yán)重污染的狀況。

（四）三大灣區(qū)水污染的治理經(jīng)驗(yàn)

東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的水污染治理，都是屬于橫跨多個(gè)行政區(qū)域而進(jìn)行的跨區(qū)域治理。跨區(qū)域治理不但困擾著美國、日本等這樣的發(fā)達(dá)國家，對(duì)于我國這樣的發(fā)展中國家而言，同樣是水污染治理工作中的難題。通過考察三大灣區(qū)水污染的治理措施，可以辯證地總結(jié)出一些可供大灣區(qū)借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

可以發(fā)現(xiàn)，世界三大灣區(qū)水污染的治理措施存在著如下一些相似之處。（1）設(shè)立相應(yīng)的統(tǒng)一管理及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，雖然因?yàn)楦鱾€(gè)灣區(qū)各自國情以及體制不同等原因，這些機(jī)構(gòu)的名稱、層級(jí)、職務(wù)等各有區(qū)別，但其都在灣區(qū)水污染治理乃至整個(gè)灣區(qū)發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了重要的管理和協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)了灣區(qū)各個(gè)權(quán)力主體之間的相互制衡，這種權(quán)力上的制衡使灣區(qū)的發(fā)展始終處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，使灣區(qū)內(nèi)因行政區(qū)域交錯(cuò)所造成的各種沖突迎刃而解。（2）制定相應(yīng)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)有國家立法，也有地方立法，但都及時(shí)扭轉(zhuǎn)了在灣區(qū)水污染治理工作中面臨的部門多、變數(shù)大、無法可依的艱難局面，并且又根據(jù)實(shí)踐的需要針對(duì)一些具體問題不斷補(bǔ)充完善這些法律法規(guī)，使其不斷專門化和精細(xì)化，為水污染治理提供充分的法制保障。（3）積極推動(dòng)公眾參與，加強(qiáng)地區(qū)間的協(xié)商合作，重視及充分發(fā)揮政府、環(huán)保社會(huì)組織等社會(huì)各界的力量，建立一個(gè)較為完整和嚴(yán)密的多元化治理體系，也是三大灣區(qū)治理水污染能夠取得成功的重要因素。

誠然，世界三大灣區(qū)發(fā)展至今，仍然面臨著許多嚴(yán)重的水污染問題，甚至在治理進(jìn)程中也曾有過一些反面教訓(xùn)，但較之于三大灣區(qū)而言，大灣區(qū)發(fā)展時(shí)間較短，相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃以及水污染治理體系尚不健全，以上這些成功的治理經(jīng)驗(yàn)仍可供借鑒，有利于大灣區(qū)盡快地根據(jù)自身實(shí)踐構(gòu)建起科學(xué)的灣區(qū)規(guī)劃和水污染治理體系，從而有效改善大灣區(qū)水污染嚴(yán)重的狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的綠色高質(zhì)量發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的修補(bǔ)路徑

（一）加強(qiáng)城市污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

良好的水環(huán)境和豐富的水資源，是大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)的重要基礎(chǔ)。要對(duì)標(biāo)世界三大灣區(qū)，成為對(duì)世界經(jīng)濟(jì)具有引導(dǎo)作用的大灣區(qū)，必須要具有相應(yīng)完善的水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。水污染問題可以制約甚至阻礙大灣區(qū)的整體發(fā)展，所以在大灣區(qū)城市群污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要加大投入力度，對(duì)于環(huán)境稅收和各項(xiàng)污染企業(yè)的賠償金與處罰款項(xiàng)務(wù)必做到?？顚Ｓ?，加強(qiáng)治污資金使用的監(jiān)管力度，可以通過將各地排污基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和使用情況與各地政府政績(jī)相掛鉤的方式來提升各地政府對(duì)于排污基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)力度。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問題，除了要增強(qiáng)各地政府的重視程度以外，還要拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源渠道，各地政府繼續(xù)加大投入力度之余，也要更多地尋求社會(huì)資本的支持，通過提升和保障相關(guān)收益等方式來吸納更多資金投入水污染治理的事業(yè)中來。對(duì)于積極支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)要在合理的范圍內(nèi)給予政策上的支持，充分發(fā)揮支持水污染治理榜樣的力量，這樣不但可以將各地政府治理水污染的決心廣泛地傳遞給社會(huì)各界，更能夠鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)事業(yè)中來。

另外，對(duì)于以往大灣區(qū)水污染治理中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢、城市群管網(wǎng)建設(shè)滯后而且質(zhì)量不合格不達(dá)標(biāo)的問題，要通過對(duì)目標(biāo)細(xì)化并明確相關(guān)負(fù)責(zé)人要承擔(dān)的具體責(zé)任來著手解決，對(duì)于沒有按時(shí)、按質(zhì)、按量完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)的，要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。目前大灣區(qū)城市群存在著已經(jīng)按時(shí)完成了污水處理建設(shè)目標(biāo)，但使污水處理發(fā)揮作用的管網(wǎng)還有巨大缺口的問題，而且工程質(zhì)量不高，并且很多已經(jīng)建設(shè)好的管網(wǎng)無法正常使用，成為“斷頭管”“僵尸管”，使前期對(duì)污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大投入無法轉(zhuǎn)化為實(shí)際收益。針對(duì)這些情況，可以從抓“雨污分流”建設(shè)使用的實(shí)際效果入手，對(duì)于影響系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的原因要摸清和重點(diǎn)解決，使用中存在技術(shù)問題的盡快攻克解決，工程存在質(zhì)量問題的嚴(yán)肅追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。另外，也可以嘗試實(shí)行對(duì)大灣區(qū)上下游水污染關(guān)聯(lián)城市設(shè)立污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)轉(zhuǎn)的“互助小組”，由下游城市組建工作組對(duì)上游城市的污水處理設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，上游城市也可以組建工作小組隨時(shí)了解下游城市的設(shè)施建設(shè)和使用狀況，并可直接與中央環(huán)境督察組進(jìn)行溝通，反映情況和說明問題。通過這樣互相監(jiān)督的方式，一定程度上可以促進(jìn)扎扎實(shí)實(shí)地建設(shè)和管理，使城市群污水處理基礎(chǔ)設(shè)施真正地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有效避免大灣區(qū)城市群的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施成為應(yīng)付上級(jí)下達(dá)任務(wù)的“面子工程”。

（二）完善大灣區(qū)水污染的協(xié)同治理機(jī)制

上下游、各區(qū)域、各城市之間缺乏協(xié)同，各自都只關(guān)注自己范圍內(nèi)的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生，是制約大灣區(qū)水污染有效治理的一個(gè)重要因素。[12]（P277）而造成水污染治理不聯(lián)動(dòng)、不協(xié)調(diào)的首要體現(xiàn)，就在于大灣區(qū)內(nèi)缺少統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。上述世界三大灣區(qū)中，都成立了主管灣區(qū)協(xié)調(diào)以及發(fā)展規(guī)劃工作的專門機(jī)構(gòu)，無論是東京灣區(qū)還是美國的兩個(gè)灣區(qū)，都把灣區(qū)建設(shè)的決策權(quán)和規(guī)劃權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)一，保證了灣區(qū)整體規(guī)劃和建設(shè)的一致性，而且更重要的是當(dāng)灣區(qū)建設(shè)和規(guī)劃的權(quán)力被集中以后，那么灣區(qū)內(nèi)各個(gè)城市才會(huì)成為一個(gè)有機(jī)的整體，而不是被片面地分割出來各自為政、多頭管理、權(quán)責(zé)不清，以傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方式來對(duì)待水污染治理。水污染是大灣區(qū)內(nèi)所有城市的共同問題，需要權(quán)力讓渡與相互協(xié)作、統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)同治理才能有效解決，一旦被割裂后最大的弊端就在于，一個(gè)城市的問題得以解決后引發(fā)另一個(gè)城市的問題，舊的問題得以解決后引發(fā)新的問題，如污染問題轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)問題、經(jīng)濟(jì)問題又轉(zhuǎn)化成社會(huì)問題等?；诖?，可以將大灣區(qū)內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)權(quán)力與規(guī)劃權(quán)力集中統(tǒng)一之后再進(jìn)行科學(xué)配置，分別由相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體職能。對(duì)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的定位，可以借鑒三大灣區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)超區(qū)劃、跨領(lǐng)域的水污染協(xié)同治理委員會(huì)，并下設(shè)各個(gè)專門委員會(huì)，在委員會(huì)的成員組成中，可以由大灣區(qū)各城市按比例委派，領(lǐng)導(dǎo)人由中央政府委派。[13]（P11）對(duì)于科研機(jī)構(gòu)的定位，可以由科研機(jī)構(gòu)來對(duì)大灣區(qū)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)于水污染等問題進(jìn)行全局性的分析和評(píng)估，從而得出最有利于大灣區(qū)發(fā)展的最佳方案，交由大灣區(qū)各相關(guān)城市進(jìn)行討論與磋商，各城市可以表達(dá)觀點(diǎn)和主張并說明理由，但最終決策權(quán)應(yīng)當(dāng)由大灣區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來掌握，并有強(qiáng)制力保證協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策能夠得到順利執(zhí)行。

同時(shí)，需要認(rèn)識(shí)到造成水污染治理不聯(lián)動(dòng)、不協(xié)調(diào)的根本體現(xiàn)，還在于大灣區(qū)內(nèi)缺乏統(tǒng)一完備的法律體系。大灣區(qū)水污染問題的徹底解決，需要尋求一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則，這一規(guī)則能夠明確各方治理主體之間的責(zé)任和權(quán)限，使大灣區(qū)的水污染治理、水環(huán)境保護(hù)和水資源配置等逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化、規(guī)范化、制度化。[14]（P56）粵港澳三地的法律制度和相關(guān)法律程序均存在較大差異，那么在水污染治理的過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些沖突和矛盾，影響到水污染治理的實(shí)際效果。所以，應(yīng)當(dāng)以大灣區(qū)的水污染現(xiàn)狀和整體發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)同制定完善精細(xì)化的法律法規(guī)，建立一套適用于大灣區(qū)三地的治理指標(biāo)，統(tǒng)一大灣區(qū)的廢水處理排放標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)整個(gè)灣區(qū)的廢水排放總量和濃度進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。重視差異、區(qū)別對(duì)待、協(xié)同立法的方式，可以避免出現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)城市之間的法律規(guī)范沖突，防止各城市出現(xiàn)地方保護(hù)主義、部門權(quán)力利益化和部門利益法制化。[15]（P69）對(duì)于大灣區(qū)的立法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由大灣區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，聘請(qǐng)法學(xué)專家以及大灣區(qū)內(nèi)研究相關(guān)發(fā)展問題的專家，再由各地政府分管水污染治理的負(fù)責(zé)人，共同組建專門委員會(huì)集中研討，并向公眾廣泛征集立法意見，使大灣區(qū)水污染治理和水資源保護(hù)的法律框架能夠早日建立起來。[16]（P62）在這個(gè)基礎(chǔ)上，可以不斷根據(jù)實(shí)踐發(fā)展要求進(jìn)行更為細(xì)致的補(bǔ)充和完善，從而建立起一套適合大灣區(qū)整體水環(huán)境特點(diǎn)的水污染治理法律體系，使整個(gè)大灣區(qū)的水污染治理納入一體化、法制化的軌道中來。

（三）健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系

大灣區(qū)水污染治理是一個(gè)復(fù)雜性、長期性和系統(tǒng)性的問題。針對(duì)目前大灣區(qū)水污染治理中因政府主導(dǎo)和行政分割等導(dǎo)致的治理體系單一化、簡(jiǎn)單化，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全水污染的多元治理體系，構(gòu)建起一個(gè)“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)實(shí)施、社會(huì)參與”的多元化的、立體化的水污染治理格局。[17]（P30-32）世界三大灣區(qū)水污染治理能夠取得成效的一個(gè)重要因素，就在于建立了多元化的水污染治理體系。無論是日本的民間智庫，還是美國的各類環(huán)保社會(huì)組織，都在這個(gè)體系中發(fā)揮了巨大的作用。公眾參與是符合環(huán)境管理特點(diǎn)的富有成效的制度，舊金山灣區(qū)為了保證公眾能夠積極地參與到灣區(qū)水污染治理的事務(wù)中來，還制定了法律程序以及采取了相關(guān)權(quán)利保障措施，鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織增強(qiáng)專業(yè)能力，政府機(jī)構(gòu)通過購買服務(wù)的形式與其展開合作，共同參與灣區(qū)水污染治理。

健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系，可以借鑒三大灣區(qū)的這一成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)大灣區(qū)城市之間的交流合作，強(qiáng)化信息互利互通，促進(jìn)各個(gè)治理主體共建、共治、共享。各個(gè)治理主體不僅是水污染治理的受益者，更應(yīng)當(dāng)是水污染治理的積極參與者和忠實(shí)踐行者。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要以全局的高度對(duì)整個(gè)大灣區(qū)的水污染治理工作進(jìn)行全面和細(xì)致的規(guī)劃，并負(fù)責(zé)平衡各城市、各主體之間的治理工作關(guān)系;政府加強(qiáng)水管理的公共職能，保障各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)水污染治理工作順利推進(jìn);企業(yè)嚴(yán)格遵守生產(chǎn)規(guī)范和排放標(biāo)準(zhǔn)，積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí);公眾積極參與水污染治理，減少家庭污染排放，并對(duì)治理規(guī)劃以及建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行建議和監(jiān)督。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)充分重視和發(fā)揮好新聞媒體和環(huán)保社會(huì)組織的重要作用。新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，是大灣區(qū)水污染治理工作向社會(huì)公開的橋梁，所以新聞媒體應(yīng)客觀真實(shí)地反映公眾的呼聲和意見，幫助公眾與政府之間建立良好的互動(dòng)和溝通渠道，對(duì)于水污染治理中相關(guān)部門的不作為、慢作為和亂作為，新聞媒體也要大膽發(fā)揮報(bào)道督促作用，使治理工作盡量公開化、透明化。環(huán)保社會(huì)組織在水污染治理體系中的重要作用，同樣不能被忽視，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織的價(jià)值，扭轉(zhuǎn)環(huán)保社會(huì)組織在水污染治理中參與積極性不高以及專業(yè)能力不強(qiáng)的局面。對(duì)于協(xié)助政府部門對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查，并取得一定成效的環(huán)保社會(huì)組織，可以通過設(shè)立水污染治理資金、污染企業(yè)賠償金以及罰金提取一定比例的方式來進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，使優(yōu)秀的環(huán)保社會(huì)組織能夠通過自身的努力獲得穩(wěn)定的資金來源，并通過這些資金來吸引人才、提升自身專業(yè)水平，以更加完善的服務(wù)能力來協(xié)助大灣區(qū)的水污染治理工作，這對(duì)于政府部門的水污染治理工作也是一個(gè)極大的補(bǔ)充。

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